Wildtierschutz Schweiz legt Beschwerde gegen Teilrevision des Bündner Jagdgesetzes ein

Mitteilung vom 22. November 2016

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Be- schlüsse des Grossen Rates betreffend die Gültigkeit einer Initiative nach Art. 14 KV gestützt auf Art. 55 Abs. 2 Ziff. 1 KV sowie gestützt auf Art. 57 Abs. 1 lit. b und Art. 59 lit. a des kantonalen Gesetzes über die Verwal- tungsrechtspflege (VRG; BR 370.100) zuständig.

Die Beschwerdeführenden sind Stimmberechtigte des Kantons Graubün- den und damit zur Beschwerde legitimiert (Art. 58 Abs. 2 VRG). Da auch 26 die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

109 Die streitgegenständliche Initiative will erreichen, dass der Grosse Rat verpflichtet wird, das Jagdgesetz und andere diesem nachgelagerten Normenstufen, im Sinne der Ziffern 1 bis 9 des Initiativbegehrens anzu- passen. Die Umsetzung dieser Initiative fällt unbestrittenermassen in die Zuständigkeit des Kantons Graubünden.

 

110 Die Beschwerdegegnerin begründet die Ungültigkeit der Initiative damit, dass diese sich (teilweise) auf unzulässige Gegenstände beziehe und (teilweise) undurchführbar sei.

 

111 Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer Initiative ist de- ren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten dürften nur insoweit berücksichtigt werden, als diese für den Stimmbürger in hohem Masse relevant waren und die allgemeine Stossrichtung der Initiative den Rahmen sprengen würde, die ein objektiver Betrachter dem Wortlaut zu- messen würde. Das Abstellen auf den Wortlaut erhält dabei eine demokra- tische Funktion und stellt sicher, dass ein Gesetz aus sich selber heraus und nicht durch eine bestimmte Parteinahme interpretiert wird.

 

112 Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche andererseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beige- messen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen. Bei der Beurteilung der Gültigkeit von Volksinitiativen haben die zuständigen Organe vom Grundsatz «in dubio pro populo» (im Zweifel zu Gunsten der Volksrechte) auszugehen.

 

113 Die Initiative strebt im Ergebnis an, die Jagd den modernen Auffassungen und gesellschaftlichen Entwicklungen zu unterwerfen und auf die Metho- den der Jagd und Jagdplanungen entsprechend einzuwirken. Sie ist moti- visch vom besseren Schutz der gejagten Tiere getragen und stellt den Wert des Tieres in unserer modernen Auffassung in den Vordergrund.

 

114 Mit Bezug auf Ziffer 1 verlangt die Initiative in Form eines allgemeinen Be- gehrens, dass der Mutterschutz im Jagdgesetz besser verankert wird. Die Umsetzung dieses Postulates ist dem Grossen Rat als Gesetzgeber über- lassen. Da die Auslegung möglich bleibt, wonach einerseits trächtige und führende Hirschkühe und andererseits Rehgeissen und ihre Jungen gene- rell zu schützen sind, besteht die Möglichkeit eines Eingriffs in diese jagd- baren Klassen vom 1. August bis und mit 31. Oktober. Da zu diesem Zeit- punkt d.h. bis ca. zum 15. September hin Hirschkühe nicht trächtig sind, können diese vorab dezimiert werden. Gleiches gilt für Rehe, sofern diese nicht Kitze mit sich führen. Trächtigkeit ist bei Rehen nicht Voraussetzung. Ein generelles Jagdverbot ist daraus nicht abzulesen und bewegt sich die Initiative damit auch im durchführbaren Bereich.

 

115 Da Ziffer 1 wie auch die übrigen Ziffern als solche in der Form der allge- meinen Anregung zu qualifizieren sind, haben die Stimmberechtigten über etwas zu bestimmen, was die Behörden anschliessend umzusetzen ha- ben. Dafür steht primär die Initiative in der Form der allgemeinen Anre- gung zur Verfügung. Eine solche Initiative ist dadurch geprägt, dass die Exekutive bei deren Annahme eine Umsetzungsvorlage auszuarbeiten und diese dem Parlament zur Abstimmung zu unterbreiten hat, was nach neu- ester bundesgerichtlicher Rechtsprechung in einer Rechtsform zu gesche- hen hat, die ihrerseits Gegenstand einer Volksinitiative sein kann (BGr 27. Mai 2015, 1C_312/2014, E.4.2). Bei Annahme der Initiative obliegt es mit- hin dem Beschwerdegegner zu entscheiden, ob er die Initiative durch Än- derung des Jagdgesetzes, durch Erlass oder Änderung eines nachgela- gerten Gesetzes oder mit referendumsfähigem Beschluss umsetzen will.

 

116 Damit weist die Initiative auch eine zulässige Form auf und respektiert den Grundsatz der Einheit der Materie wie der Form. Eine teilweise Ungültig- keit eines Teils einer Ziffer führt nicht zur Anpassung des Initiativtextes, der in sich betrachtet weder in Ziffern 1, 4 oder 5 bundesrechtswidrig wä- re. Eine allfällige von den Initianten gewählte Ausdrucksweise ist hingegen bei der Umsetzung der Initiative durch den Grossen Rat dergestalt zu be- rücksichtigen, dass diese sich auf den Gesetzeswortlaut stützt. Damit kann auch dem Stimmberechtigten kein Schaden aus einer allfälligen abwei- chenden Erläuterung der Initianten entstehen. Darüber hinaus sind die Äusserungen der Initianten generell nicht geeignet, die Stossrichtung der Initiative entgegen dem Wortlaut auslegen zu müssen.

 

117 Mit Bezug auf die Ziffer 1 des Begehrens lässt sich entgegen der regie- rungsrätlichen Gutachter auch nicht eine Undurchführbarkeit erkennen, dergestalt, dass auf gewisse Bestände nicht mehr zugegriffen werden kann.

 

118 Mit Bezug auf die Undurchführbarkeit einer Initiative muss diese ebenfalls offensichtlich sein, um eine Initiative ungültig erklären zu können. Dabei muss die Undurchführbarkeit völlig zweifelsfrei sein, d.h. die Initiative darf sich unter keinen Umständen verwirklichen lassen. Da vorliegend die Initi- ative ausschliesslich in der Form einer allgemeinen Anregung gehalten ist, lässt sich durch den Grossen Rat die Initiative dergestalt umsetzen, dass die Durchführbarkeit bejaht werden kann. Dies kann einerseits mit Bezug auf die Ausweitung der jagdbaren Klassen, der Jagdzeiten usw. gesche- hen. Andererseits steht es dem Grossen Rat frei, mit Bezug auf allfällige Restbestände, wie in den Kanton wieder einwandernde Populationen oder rund um den Nationalpark eine Schwerpunktbejagung durch die Wildhut oder hierfür speziell bezeichnete Personen zu gestatten. Dass der Grosse Rat diesbezüglich gestützt auf die allgemeine Anregung eine entspre- chende Norm im Jagdgesetz schaffen kann, ist unbestritten.

 

119 Mit Bezug auf die generelle Winterruhe (Ziffer 4) ist anzumerken, dass der Kanton unbestrittenermassen die Möglichkeit hat, ohne gegen Bundes- recht zu verstossen, die Schonzeiten zu verlängern.

 

120 Mit Bezug auf diese Regelung ist einerseits zu beachten, dass die generel- le Winterruhe, jedenfalls bei geschlossener Schneedecke, auch den Anlie- gen des Tierschutzes entspricht und im Übrigen auch vom Bundesamt für Umwelt als zwingendes Postulat vertreten wird. Eine Vielzahl der Kantone kennt die Winterjagd nicht, insbesondere nicht durch Milizjäger. Die von der Beschwerdegegnerin in der Abstimmung im Grossen Rat dagegen hervorgebrachten Argumente überzeugen nicht und sind gesucht. Da es sich um eine generelle Winterruhe handelt, sind überdies auch Ausnah- men möglich und ist der Grosse Rat frei, entsprechende Nachjagden inter- vallartig im Rahmen seiner professionellen Wildhut vorzusehen. Es han- delt sich um äusserst geringe Bestände, gemeint sind die Wanderbewe- gungen in den Kantonen Graubünden bezüglich Hirsche, die ohnehin be- reits während den Sommermonaten durch die umliegenden Jäger bejagt werden und andererseits um das Einflussgebiet des Schweizerischen Na- tionalparks, welche Schäden bereits durch finanzielle Abgeltungen im Rahmen des Vergütungsanspruches gestützt auf Programmvereinbarun- gen mit dem Bund geregelt sind. Zwar geht das eidgenössische Jagdge- setz vom Grundsatz «verhüten ist besser als vergüten» aus, lässt jedoch explizit Gebiete wie den Perimeter des Schweizerischen Nationalparks von einer Verhütungspflicht aus und regelt dort die Entschädigung im Sinne ei- ner Kompensation für die entstandenen Wildschäden. In diesem Zusam- menhang ist ebenfalls erheblich, dass es für die Beurteilung einer Ungül- tigkeit einer Initiative im Wesentlichen darauf ankommt, dass diese zwei- felsfrei erstellt ist. Durch die vorgenannte Entschädigungsmöglichkeit sowie die Tatsache, dass einwandernde Tiere bereits im Ausland gejagt werden und damit nicht dem jagdlichen Zugriff entzogen sind, ergibt sich auch hier die Durchführbarkeit der Initiative. Sollten gewisse Restbestände übrigbleiben, kann sie die Wildhut schiessen. Zwingend ist es jedoch nicht, da es sich um faktische Unmöglichkeiten gemäss Art. 27 Abs. 2 WaG handelt.

121 Mit Bezug auf Ziff. 5 verlangt das Initiativbegehren, dass im Amt für Jagd und Fischerei Tierschützer/Jäger sowie Nichtjäger paritätisch vertreten sind. Die stellt keine verbindliche Gesetzesnorm dar und ist der Grosse Rat frei, die Umsetzung rechtskonform auszugestalten. Vorab ist mit Be- zug auf eine angemessene Vertretung der Nichtjägerschaft bzw. von Tier- schützern festzustellen, dass diese keine historisch oder keine nach den heutigen Wertvorstellungen ausgegrenzte Personen sind. Das Diskriminie- rungsverbot gemäss Art. 8 BV hat aber hauptsächlich benachteiligte Min- derheiten im Visier. Von benachteiligten Minderheiten kann mit Bezug auf den Jäger im Kanton Graubünden offensichtlich keine Rede sein. Daher ist bereits der Anwendungsbereich von Art. 8 BV mit Bezug auf die in Frage stehende Materie stark eingeschränkt. Im Übrigen begründet ein Unter- scheidungsmerkmal nur dann eine diskriminierende Wirkung, wenn es nicht sachlich gerechtfertigt ist. Sachlich gerechtfertigt ist eine angemes- sene Vertretung von Nichtjägern und/oder Tierschützern im entsprechen- den Gremium, da dieses zur Hauptsache die Jagd plant. Die Jagdplanung ist Sache der Kantone. Eine angemessene Vertretung ist daher unter Be- zug auf das grundsätzliche Anliegen der Initiative, das Tierwohl besser zu schützen, sachlich gerechtfertigt. Einer sachlichen Rechtfertigung mangelt andererseits ein Kriterium, dass mit dem zu regelnden Gegenstand in kei- ner Verbindung steht. Eine strikte Geschlechterquote hat beispielsweise bei der Besetzung einer Professur keinen Rechtfertigungscharakter, da die Vermittlung von Wissen und die Forschung nicht primär danach auszurich- ten ist, ob dies durch weibliche oder männliche Personen wahrgenommen wird. Bei der Beurteilung von jagdlichen Massnahmen kann dagegen sehr wohl ein sachlicher Grund darin liegen, dass entsprechende Anliegen des Tierschutzes und der modernen Auffassung gegenüber der Jagd entspre- chend Nachachtung verschafft wird. Dass das Amt ausschliesslich Wei- sungen empfängt ist dagegen nicht glaubhaft dargetan und mag an der sachlichen Rechtfertigung keinen Abbruch tun.

122 Die Beschwerdegegnerin hat Ziffer 1 und 4 darüber hinaus als ungültig er- klärt, weil sie sie für undurchführbar hält. Dem lässt sich nicht folgen: nach Art. 14 Abs. 1 Ziff. 3 KV gilt eine Volksinitiative gemäss einschlägiger Rechtsprechung und Lehre nur dann als undurchführbar, wenn sie sich völlig zweifelsfrei, d.h. sich unter keinen Umständen verwirklichen lässt.

Mit Bezug auf Ziff. 1 und 4 wurde durch den Wildbiologen Robin die These aufgestellt, dass beide Initiativen, Ziff. 4 mit Bezug auf den Rothirsch, nicht durchführbar seien. Sollten diese Anregungen durch das Volk angenom- men werden (was andererseits erst bedeutet, dass sie durch den Grossen Rat in Normen zu kleiden sind) könne der Bestand nicht angemessen kon- trolliert werden. Die von Robin vorgebrachten Argumente mit Bezug auf das gegenwärtige, aktuelle Rothirschmanagement sind nicht einschlägig, da sie keine Bundesrechtsmaterie betreffen. Auch die von ihm angeführten Richtlinien des BAFU sind nicht anwendbar. Auch sind Äusserungen über eine Beschränkung der Jagdzeit auf den September und vielleicht einige Tage im Oktober nicht geeignet, die Bundesrechtswidrigkeit infolge Nicht- durchführbarkeit zu belegen. So lässt es die Initiative einerseits offen, in welcher Periode die Jagd stattfindet, ob ausserhalb der traditionellen Sep- temberjagd auch im August oder nachgelagert im Oktober. Beides wird durch die Initiative ausdrücklich offengelassen. Bereits das Verwaltungs- gericht hat es im Entscheid V 15 1 als möglich erachtet, dass durch die Ausweitung der jagdbaren Klassen, eine Änderung der Jagdbetriebsvor- schriften usw. die Erfüllung der Abschussziele der Regierung durchaus zu erreichen sind. Eine offensichtliche Undurchführbarkeit lasse sich jeden- falls nicht ableiten. Damit hat das Verwaltungsgericht die Thematik auf die einwandernden Hirsche und die Problematik rund um den Nationalpark eingegrenzt. Diesbezüglich wurde glaubhaft dargetan, dass diese einer- seits durch die weit grössere zeitliche Jagdstrecke und die Tatsache, dass es sich um eine allgemeine Anregung handelt, durchführbar ist. Mit ande- ren Worten könnte der Grosse Rat sogar die Kompetenzen der Wildhut auch auf den Abschuss von Restbeständen erweitern, wenn die Jagd zwi- schen dem 1. August bis 31. Oktober nicht zu den gewünschten Ergebnis- sen führt. Weitere Ausnahmen lässt auch der Text der Initiative zu, als er von einem generellen Schutz spricht, der bereits nach dem Wortlaut Aus- nahmen zulässt.

Damit verbleiben summa summarum Restzweifel, vorliegend sogar erheb- liche Zweifel an einer Ungültigkeit bzw. Undurchführbarkeit der beanstandeten Ziffern 1, 4 und 5. Folglich ist die Initiative bezüglich der Ziffer 1 und 4 (hier bezüglich des Rothirsches) sowie Ziffer 5 im Sinne der Anträge gutzuheissen.

Abschliessend bitten wir Sie, sehr verehrter Herr Präsident, verehrte Damen und Herren Richter um Gutheissung.

Mit vorzüglicher Hochachtung 

Verein Wildtierschutz Schweiz
Postfach 9
CH-7260 Davos - Schweiz
 

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